土改修法:地方不能自行试点

土改修法:地方不能自行试点

1月23日，记者得到消息，农业部日前发布《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》。对全面深化农村改革作出了部署，提出抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，进一步明确所有权、承包权、经营权之间的关系；抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择两个省开展试点，其他省份至少选择1个县开展试点。

1月22日，国务院新闻办公室就2014年中央一号文件举行新闻发布会，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，关于推进农村土地制度改革进程涉及的修改法律问题，我国可能借鉴上海自贸区做法，在规定期限内不实行这些法律，根据试验结果决定修改还是保持原状。

2014年中央一号文件，即中共中央国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

土改修法或借鉴自贸区做法

一号文件：深化农村土地制度改革，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

对于市场高度关注的土地改革议题，陈锡文表示，土地制度改革要坚守“四个不能”的原则和底线。

他指出，今年的中央农村工作会议上讲到土地制度改革时用了四句话，叫“四个不能”：土地制度改革怎么改，都不能把农村集体经济组织给改垮了、不能把耕地给改少了、不能把粮食给改滑坡了、不能把农民的利益损害了。

“进行土地制度改革，这四条是原则，或者叫底线，要继续维持农村的集体经济组织制度，要保证现有的耕地基本上保持稳定，保持粮食能够继续稳定发展，保障农民的财产权利。”陈锡文介绍说。

在回答记者关于深化农村土改需进行的修法问题时，陈锡文表示，一号文件要求的政策，需要修改土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；也和宪法第10条规定“城市土地属于国家所有”相冲突；而“允许土地承包经营权向金融机构抵押融资”，则不仅要修改土地法律法规，还要修改担保法。

陈锡文透露，对于土改中的法律修改工作，国家可能通过三种方式进行：一是中共中央向全国人大常委会提出修法建议；二是借鉴上海自贸区的做法，在一定时期内不实行某些法律，根据结果最终决定如何修改；三是在局部地区突破个别法律法规的限制进行试点。

“目前有关部门正在清理土地改革会涉及的法律法规，根据这个确定试点的范围和内容，不涉及法律法规的改革，鼓励地方积极试点，涉及法律法规修改的，地方不能自行试点，必须通过一定程序得到授权。”陈锡文表示，涉及到重大的法律修订，必须先慎重稳妥地推进试点，一号文件要求有关部门抓紧研究制订这方面的试点方案，只有试点的结果才能决定相关法律修不修、怎么修。

我国的集体经营性建设用地分为三类，有宅基地、公共设施和公益性用地，还有经营性用地，就是乡镇企业用地。陈锡文认为，能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地，由于有前提限制即能不能进入必须符合规划和用途管制，所以数量其实并不是很大。

他举了个例子：在城镇扩展过程中或者在工业园区扩大过程中，根据规划，有一部分农村土地要变成城镇建设用地或者农业建设用地，理应和国有土地有同等权利，但这部分土地中有耕地、农用地、农村建设用地，其中只有农村建设用地符合规划和用途管制的集体经营性建设用地这一要求，可以不征收直接转成城市建设用地，仍然保持农民集体所有的性质。

“到底怎么做？这件事情非常复杂，需要进行试点，有关部门也正在研究制订方案。试点的结果才能决定相关法律修不修、怎么修。”陈锡文解释。

“中国人的饭碗要装中国粮”

一号文件：完善国家粮食安全保障体系，把饭碗牢牢端在自己手上……实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。

陈锡文表示，“中国人的饭碗要装中国粮”和“适度扩大粮食的进口”，二者并不矛盾，“中国粮”主要是指装中国生产的小麦和大米，从目前看，我国97%以上的小麦和大米是自己生产的，今后的方针是要努力保持小麦和大米自给的高水平；所谓“近些年进口粮食品种在增加”，最主要指的是大豆，由于我国的粮食统计口径把大豆算在粮食里面，如果把大豆拿出来单算的话，我国进口的谷物数量并不大。

在回答“口粮安全”问题时，陈锡文也谈到了转基因农产品。他说，虽然我国是世界上转基因农产品播种面积比较大的国家，但主要是转基因棉花，真正推出的转基因食用农产品只有木瓜一种，舆论所说的西红柿、辣椒等蔬菜都不是转基因农产品。

他强调，对待转基因产品，我国将长期坚持的两项基本原则是：要对农产品进行严格的安全评估和检查销售，转基因育种能否上市销售、提供给消费者，必须经过极其严格的审核，只有确保该品种不会产生任何副作用才可以批准上市，否则，任何人都不能自己决定把其作为商品推出；而且一定要让消费者有充分的知情权，要对转基因农产品进行标注，让消费者清楚地知道这个产品是转基因产品、或含有转基因成分，知道了之后买或不买，由消费者自主决策。

改革粮食价格形成机制

一号文件：完善粮食等重要农产品价格形成机制……探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。

“粮食”二字是今年中央一号文件的重中之重，一头是饭碗安全，另一头是农民收入。数据显示，2013年，我国城乡居民收入比已进一步缩小至3.03：1，但农民收入偏低仍是不争事实。

目前，粮价主要通过政府制定最低收购价和临时收储价决定。这样的粮价政策出现了什么问题？陈锡文解释，政府制定的最低价和粮食售出价并非没有考虑市场因素而“拍脑袋决定”，但是粮食不断增产，而市场需求的粮食又有各种各样的品种，有比价关系，相当程度上出现了不适应的情况。“实行最低价政策到现在，今年是第11年了，也积累了一些矛盾，因此中央根据这个状态作出的分析就是要对粮食价格的形成机制进行改革。”陈锡文说。

陈锡文介绍，从保障农民收入和城镇低收入消费者生活出发，改革的方向，就是从单纯的制定最低价和实行粮食的临时收储转向逐步实行目标价格。“政府告诉农民今年大概是怎样的供求情况并预测价格，但实际粮食生产出来之后，可能供求关系还有新变化。当粮价高于目标价格的时候，农民会赚钱，但城里一部分低收入消费者可能承受的消费压力就比较大，政府就要对城镇的低收入消费者进行适当的补贴。同样道理，当实际市场粮价低于政府公布的目标价格的时候，就要对农民差的这一块，由政府对农民进行补贴。”陈锡文解释。

据了解，从中央的安排来看，今年可能对一部分品种实行临时收购价格，先行试点，主要是新疆维吾尔自治区的棉花，和东北、内蒙古自治区的大豆。“今年打算这两个品种先行试点，其他根据试点的情况进一步推进，现在正在制订这个具体方案。”陈锡文说。

防止资本炒作农地现象

一号文件：扶持发展新型农业经营主体……鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。

陈锡文表示，经他了解，确实有土地流转后带来的资本炒作农地现象：有些地方以各种名义组建空壳合作社，以各种名义说企业要下乡租赁农民土地——其实都是“醉翁之意不在酒”，没有多少人是愿意到农村租地种粮的，而是想把土地非粮化、非农化。

“主张引导公司企业进入农业，去从事适合企业化经营的种养业，但是并不是说什么农业都可以适合企业化经营。”陈锡文解释道，政府并不鼓励公司企业去跟农民争夺有限的耕地资源，如果公司企业要进入农村租赁耕地，就要实行风险保障金制度，防止企业“拍拍屁股走人”。任何主体流转土地或者租赁土地的过程中，都必须强调坚持用途管制、农地农用，不能随意改变其用途，只要管住这一条，就能打消投机心理。

陈锡文认为，无论是从国家粮食安全的宏观层面，还是从保护农民利益来看，为防止资本炒作农地现象，应该梳理清楚政策，制定相应的规矩，使“资本下乡”不突破底线，按规矩进行。