关于规范和促进我国影子银行发展的政策建议

关于规范和促进我国影子银行发展的政策建议

一、我国影子银行的主要特征

我国影子银行与西方发达国家影子银行具备一些共同之处：一是都具有期限转换、信用转换、流动性转换的功能；二是比传统商业银行受到更少的监管，部分业务甚至没有监管，游离于常规的监管体系之外；三是都不受存款保险保护以及央行最后贷款人支持；四是部分影子银行产品具有一定的相似性，如我国房地产信托产品与美国住房抵押贷款债券。

同时，我国影子银行还具有自身的显著特征：一是我国影子银行一般内生于传统银行体系内，与传统银行体系形成了较强的依存关系；二是我国影子银行或者受到政府部门市场准入监管，如设立信托公司、基金公司等，或者开展业务受到政府部门一定程度的监管或关注，如委托贷款、同业代付等；三是由于资产证券化尚处于初级阶段，影子银行和传统银行的金融服务出现同质化趋势。

二、我国影子银行的潜在风险

一是商业银行隐性担保、资本不足和集中度风险及政府投融资公司平台违约风险。二是影子银行不透明，风险难以及时发现和监管。三是影子银行在一定程度上与国家宏观调控政策进行博弈，存在规避政策的风险。四是影子银行产品存在法律关系不清楚、虚假宣传、品种存款化倾向严重、信息披露不充分等问题。五是影子银行在流动性下降时容易出现数量和期限方面的问题。六是民间融资由于不规范、不透明，一旦出现问题，可能影响社会稳定。

三、规范和促进我国影子银行健康发展的政策建议

综上分析，我们认为，与美国等西方金融发达国家相比，我国金融创新明显不足。影子银行作为一种金融创新，在推动我国利率市场化进程、促进金融市场发展、支持实体经济发展、缓解中小企业融资难、培育社会财富管理理念等方面发挥了积极作用。同时，也反映了现行监管体制和金融业发展要求之间的矛盾。对于影子银行，不能因为其存在风险就简单地全盘否定，而应深入研究，积极探索，采取有针对性的政策措施，促进我国影子银行规范、健康发展。

（一）清晰界定影子银行的概念和范围。

影子银行作为一种新型金融形态，其内涵和外延尚不明确。这不仅不利于监管部门形成客观、科学的认识、开展适度监管，也容易造成社会对影子银行形成误解，不利于影子银行在我国规范、健康发展。建议金融监管部门结合我国金融发展现状，根据我国影子银行的主要形式、基本功能等，对我国影子银行进行明确界定，并设定统计范围及信息采集标准，为进一步规范和促进我国影子银行发展夯实基础。

（二）建立对影子银行的协同监管机制。

目前我国影子银行涉及银行、证券、保险等多个金融行业，由于在分业监管体制下，我国各金融监管部门间的协调机制尚不完善，导致对影子银行的监管力度不一致，甚至存在监管空白。同时，由于影子银行信息不透明，监管部门难以评估其风险状况，并实施有效监管。因此，一方面，我国金融监管部门应加强部门间协调，对影子银行制定相对统一的监管原则及规范标准，防止出现监管空白与监管重叠；另一方面，积极推动建立信息披露机制，明确影子银行信息披露的标准，并将其纳入征信系统，降低信息不对称，让市场参与者充分了解影子银行运作及投资的相关内容。同时，不同金融监管部门之间应加大信息共享及协同监管力度，以增强监管的有效性，防范系统性金融风险，促进我国影子银行在规范前提下健康发展。

（三）引导影子银行在支持实体经济和中小企业融资方面发挥积极作用。

影子银行是现阶段我国金融创新的一种大胆尝试，其主流是健康的，作用是积极的。应出台相关法律和政策，进一步加大对我国影子银行创新的支持力度，使其相对银行形成差异化发展趋势，重点发挥影子银行在支持实体经济以及满足中小企业融资方面的积极作用，可考虑给予一定的财政支持，以加大对中小企业融资的倾斜力度，使影子银行在推动我国中小实体经济发展方面发挥重要作用，并相互促进，共同创新与发展。

（四）建立市政债券发行机制，减轻对影子银行的外部融资压力。

由于预算法的制约，长期以来，我国地方政府只能依赖项目融资债为主的融资平台筹集资金进行城市基础建设，而融资平台在向银行借款难的情况下主要依赖影子银行融资。由于影子银行融资风险明显大于贷款和发债，既不利于地方市政建设的可持续发展，又容易受到资金来源的制约。依靠影子银行和融资平台不能最终解决我国城镇化资金来源问题，而且影子银行不仅风险大也难以保证资金持续供给。目前，除财政部代上海、深圳、广东和浙江发行较小数额的市政债券外，其他地方政府无法发行债券，目前仍只能设立融资平台支持地方的融资需要。建议学习美国的经验，由国家建立一个统一的地方政府市政债券发行制度，通过市场机制解决地方政府市政建设的资金需求和城镇化资金来源。这一制度包括市政债券的发行、评估、二级市场交易以及监管等。先在部分省市试点，后在全国推广，以省为单位发行市政债券，为地方政府合力融资打开一个渠道，依靠市场，持续规范地为地方政府解决市场建设资金来源问题，也为社会资金找一条投资渠道，同时也可以促进我国金融市场多样化发展。

（五）鼓励通过影子银行等形式进行金融创新，加快金融市场发展。

与西方发达国家相比，我国金融业创新严重不足。推进金融创新是党的十八大提出的未来我国金融改革方向之一。因此，建议为我国的金融创新制定一个长远规划，鼓励包括影子银行在内的所有金融创新活动，在做好风险防范的基础上，积极进行金融制度创新、市场创新、产品创新。通过创新不断增强我国金融业的活力，为实体经济和中小企业提供更多的融资方式和多样化金融服务。为有效防范风险，金融创新的重点是创新标准化金融资产和产品，如资产证券化产品，对非标准化金融资产和产品纳入征信系统进行有效监测与管理。

（六）加强对新兴金融机构和民间融资的监管，防止诱发区域性金融风险。

近年来我国新兴金融机构发展很快，包括资产管理公司、融资租赁公司、对冲基金、私募基金、小额贷款公司、典当行等。但监管未跟上，这些机构的业务几乎不受限制，投资对象也不受宏观调控政策的制约。从长远看，应对这些新兴金融机构按照业务的性质和产品的功能进行监管，防止对正常金融秩序造成冲击和金融风险的积累与扩大。我国民间金融在促进中小微企业发展方面起到了重要的补充作用，但由于管理不规范，相关法律不完善，民间金融存在的问题也较多。建议出台相关的管理法规，对民间融资实行备案制度，实现信息公开化，加大民间借贷规模、资金流向、履约情况、融资利率等监控力度，防止民间集资问题扩大化。鼓励和支持民间资金参与地方金融改革，设立或参与村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新兴民间金融组织，放宽市场准入条件，将优良的民间金融吸纳为市场主体，保证民间融资的健康发展。

（七）加快推进利率市场化进程，为影子银行健康发展创造良好的条件。

我国影子银行爆发式增长的最重要因素就是我国利率市场化没有完全实现，导致商业银行的存款资金和储户不得不转向理财产品寻求更高的回报。由于利率未放开，风险定价机制难以匹配，在金融机构内部出现双轨套利，促使影子银行出现机构与产品扩张冲动，并试图规避监管。为了争夺资金来源，各个金融机构不得不提高理财产品或者影子银行产品的年化收益率，从而出现恶性竞争。利率市场化与影子银行发展相辅相成，影子银行快速发展是利率市场化的重要推力，而只有在利率市场化条件下，影子银行才能健康发展。建议尽快放开基准利率，允许商业银行和金融机构根据市场需求和利率管理原则自主确定利率。

专题负责人：宋 海

专题组成员：张红地 汤洪波陈 贵 李 瑶吕益民 蔡 玲孙敏奇 李晔鸿袁向明